חוק היועצות לקידום מעמד האישה , ברשויות המקומיות, חמש עשרה שנה אחרי חלק א'

לפני כמעט עשור, כתבתי מאמר שכותרתו הייתה דומה לכותרת מאמר זה רק שאז, החוק סגר שש שנים, ואני טרם סיימתי את הדוקטורט שלי… חלף הזמן, היו אי אלו שינויים ושוב אני בודקת מה קרה ועד כמה…

תפקיד היועצת לקידום מעמד האישה ברשויות המקומיות, נקבע בחוק משנת 2000 [1]. החוק הוא עוד צעד מעשי בדרך אל התמודדות עם מצב הנשים במדינת ישראל, שמאז דו"ח נמיר[2], הוכר כלא מזהיר. בהמלצות אותו דו"ח, מופיעה ההמלצה כי תמונה מישהי שאחראית לטפל בנושא זה בכל רשות מקומית"…בכל משרד ממשלתי ובכל רשות מקומית תמונה אישה שתפקידה לטפל בבעיותיהן המיוחדות של הנשים באותו משרד או רשות…"[3]

אני לא משפטנית, על כן נקודת המבט שלי, כסוציולוגית ואשת חינוך לא פורמאלי, מתייחסת להקשר החברתי, החינוכי, התרבותי, הפוליטי וכמי שמונתה ליועצת למעמד האישה בראשית הדרך, באוגוסט 2000, אני מתבוננת גם ,מתוך נקודת מבט יישומית.

כל חוק, הוא בעצם כלי חברתי, שבאמצעותו משתקפת מציאות חברתית- תרבותית- פוליטית, שאותה חברה החליטה להתייחס/לטפל אליה/בה, באמצעות כלי חיצוני.

החוק הוא סוג של הסדרה, או מנוע להשגת הסדרה, בתחום כל שהוא [ תחום הנמצא במחלוקת, או המחייב נקיטת עמדה, מצד בעלי/ות הכוח, המשפיעות/ים, בה.]

חוק ניתן לפרשנות, חוק ניתן לשינוי, אבל זהו אמצעי מובהק של חברה דמוקרטית ההופכת סוגיות שבמחלוקת למרכיב פורמאלי , בעל חשיבות ומחוייבות.

שלב החקיקה במדינת ישראל אינו קצר ויש לו מהלכים רבים המושתתים על אינטרסים פוליטיים ולא ענייניים. החקיקה במדינת ישראל, מהווה לפעמים תחליף להעדר מסורת ותרבות בתחומים רבים, או כמגשרת על פערים הנובעים מקונפליקטים ואג'נדות חברתיות ותרבותיות.

ניתן לציין את מערך החוקים המתייחסים למעמד האישה, כמערכת רחבה וטובה עד מצוינת אבל…  ה'אבל' מתייחס להיבט חשוב לא פחות מעצם החקיקה, והוא היבט ה- אכיפה .

שלב זה , לצערי, אינו הצד החזק של המערכות השונות, בישראל. בהעדר אכיפה, תוכנו של החוק, או עצם קיומו, מהווים הצהרה חסרת שיניים בלבד.

'חוק היועצות', העומד במרכז מאמר זה מאפשר ,לכאורה[4], שינוי בתפיסת מעמד האישה בארץ, כאשר השלכותיו המידיות, היו מינוי יועצות ,כמעט[5] בכל רשות מקומית.

המחשבה הייתה בהחלט ראויה להערכה, אך הכלים לביצועה לוקים בחסר. אין דבריי כאן, כדי להתעלם מן העובדה, שמצב דומה שורר גם לגבי חוקים נוספים, אך מאידך, אין זה אומר שצריך להשלים עם המצב.

ראשיתו של החוק במישור הדקלרטיבי- הצהרתי, אולם החוק לא יכול לשמש את ייעודו- כלומר יצירת שינוי, מבלי להיכנס למישור האופרטיבי – יישומי.

כחוק- לשון החוק חייבת להיות כוללנית, רחבה, קצרה וממוקדת, על כן ביטויו של החוק, הוא ביישומו והיישום מוליד שאלות, פרשנויות והתאמות.

הפרשנויות מתחלקות בתורן, בין גורמים שונים, בעלי אינטרסים שונים, המחזיקים לעיתים עמדות כוח, המשפיעים על היישום. ניתן לזהות שתי קבוצות מרכזיות, בהקשר לחוק היועצות:

  • היועצות עצמן, אשר מונו מתוקף החוק, המגיעות לזירה המוניציפאלית ונדרשות לתפקד בה לאור הנאמר בחוק.
  • הממסד הארגוני על חלקיו השונים: ראשי הרשויות, משרדי האוצר והפנים; הפקידות בתוך הרשויות ועוד.

פרשנות יכולה לבוא גם מצד רשויות החוק, בית המשפט,אולם לשם, היועצות טרם פנו. עד כה, ניסו היועצות להידבר עם הגורמים הפנים ארגוניים, כל אחת ברשות בה היא מתפקדת. חלקן הצליחו וחלק ניכר אחר לא צלחו את המשא ומתן .

נעשו פניות[6] לגורמים ממלכתיים וחוץ ארגוניים כגון לוועדה למעמד האישה בכנסת[7]; הנושא הועלה בדיונים בפורום בתוך מרכז השלטון המקומי ובפנייה לרשות לקדום מעמד האישה במשרד ראש הממשלה[8]. הפניות הללו הניבו את שינוי החקיקה משנת 2008 [9], אשר שינה ושיפר חלק רחב מהחוק הבסיסי, אך גם הותיר על כנם חלק מן העיוותים והקשיים הביצועיים.

מהתבוננות בחוק ,ניתן להסיק מספר דברים, שבעיניי חשובים ביותר:

  • מסר של שוויוניות – מינוי יועצות חוצה אוכלוסיות וקבוצות בתוך החברה הישראלית.
  • מציב רף של חשיבות – החקיקה מלמדת על ראיה המעוניינת לקבוע מצב חדש, שאינו משאיר זאת ליד המקרה או לרצון הטוב של מי שהוא "… המודל הזה שתפרנו הביא תוצאות אדירות בחלק מן הרשויות וחשבנו שמן הראוי על פי חוק לקבע אותו בכל הרשויות, מה גם שנתקלנו ברשויות שלא רצו בו. "[10]
  • מגדיר את זירת השינוי הנחוצה – הזירה המוניציפאלית. ההבנה כי הזירה המוניציפאלית היא זירה מרכזית בשינוי, בגלל היותה זמינה ונגישה לתושבות/ים, בשל אופייה כספקית שירותים ובשל משמעותה והשפעתה על חיי היום, יום של כולנו.
  • לצד עקרונות אלו, במבט של אשת שטח, החוק מציב את היועצת בצומת של מתחים וניגודים:
    • במישור האישי, בינה לבין עצמה– המינוי לתפקיד חשף את היועצות בפני מושגים ערכים וידע שהציב שאלות של זהות אישית ומקצועית, הדורשים מבט אחר.
    • במישור המקצועי-,בין מחויבות לתפקיד ורשימת משימות ארוכה, לבין העדר משאבים וכליםהעדר ידע, כלים, זמן, סמכות, תקציב ועוד.
    • במישור הפנים ארגוני אדמיניסטרטיבי ,בין הדרישות המרובות, של התפקיד לבין התגמול בפועל תגמול מועט עד לא קיים.
    • בין נאמנויות סותרות עקב ריבוי השתייכויות וכפיפויות :
    • כפיפות מנהלתית פנים ארגוניתפוליטית בו זמנית לשני קודקודים לפחות – לראש הרשות= גורם פוליטי, נבחר.[11]ידוע כי ראש הרשות עסוק עד מאד והוא נוטה להעביר מסמכויותיו לביצוע בידי חברי/ות מועצה ופקידות בכירה אחרת.

    על כן ,בפועל, מונו חברות מועצה ל 'מחזיקות תיק' מעמד האישה ,או נתנה להן הסכמה שבשתיקה ,לטפל בתחום ולכן שוב הכפיפות הפורמאלית או הלא פורמאלית היא לנבחרת ציבור כלומר לפוליטיקאית. כפיפות זו טעונה עוד יותר, כיון, שהעברת הסמכות היא רק לכאורה,  דהיינו,כל עוד אותה חברת מועצה, מייצגת את ראש הרשות נאמנה. ברגע שיש בחירה בדרך יותר עצמאית , חברת המועצה מהווה מעין איום והיועצת תמצא עצמה בין ראש הרשות לבין חברת המועצה.

    • כפיפות מנהלתית פנים ארגוניתאדמיניסטרטיבית,יש מקומות, בהם הועברה סמכות ראש הרשות לידי המנכ"ל/ית, שזהו גורם ניהולי, מינהלי, פנים ארגוני, בעל/ת סמכויות ביצוע. קיימות גם וריאציות אחרות להכפפה לגורם מנהלי, פנים ארגוני בעל/ת סמכות ביצועית אחר, [סמנכ"ל/ית תפעול וכו']
    • כפיפות מנהלתית פנים ארגונית , אדמיניסטרטיבית ומקצועית, בהילקח בחשבון ,שחלק ניכר מן היועצות, עושות תפקיד זה בנוסף על תפקיד אחר[12], תתכן כפיפות מנהלית, פנים ארגונית, מקצועית, נוספת.
    • כפיפות מנהלתית חוץ ארגונית, מקצועית ,דו ראשית , קיימת זיקה נוספת שהיא מעין כפיפות, ברמה פחות מחייבת מבחינת החוק וזו הכפיפות המקצועית החוץ ארגונית, לרשות לקידום מעמד האישה, במשרד ראש הממשלה, לגבי תפקידה כיועצת.

    ולמשרד הרלוונטי [חינוך, רווחה וכו'], לגבי תפקידה המקצועי האחר,כאשר נהלי הפיקוח ורמת המחויבות הם בהתאם.

    חלק ממתחים אלו הינם "מתח מובנה", כפי שאני נוטה לכנותו, בהיותו פועל יוצא מן הכתוב בחוק היועצות, במישרין. חלק אחר הוא תולדה של נתוני שטח, שבחלקם לא נלקחו בחשבון ובחלקם, למרות שצפו אותם לא נעשה דבר להקטינם או לבררם.

    לצד מתחים אלה, מוצאת עצמה היועצת בסבך לא פשוט של אינטרסים, דרישות, צרכים, מעשים, מצד גורמים שונים, חלקם ממסדיים וחלקם וולונטריים, למיניהם, גווניהם והשתייכותם.מעולם לא נעשה מחקר מקיף על עבודת היועצת, דוגמת שני המחקרים, שנעשו לגבי תפקיד הממונות, במשרדי הממשלה [ מאור 2001; ון ליר 2013]. בשני המחקרים הללו קיימות  תובנות ומסקנות המתאימות גם לגבי היועצות. אחת מתובנות אלו היא ,כי גם לגבי תפקיד היועצות, קיימת "מדיניות סמלית" [ מאור 2001], המקרינה על היועצות והופכת את תפקידן ל "תפקיד סמלי", המשליך בתורו על ממלאת התפקיד, באופן אישי ומקצועי, והופך אותה ל "אישה הסמלית".במבט מפוכח ,על פני כל השנים ,שקדמו לחקיקת חוק היועצות, נתן לראות כי הגישה שרווחה בשנות ה-70 של המאה הקודמת, התבססה על ה"פמיניזם המכאני" [אינסטרומנטאלי],[13] הדוגל בנראות ובאמצעים פורמאליים – מסמכים, ועדות, הצהרת כוונות, כתיבת דוחו"ת ומסקנות וכמובן חקיקה.הפן המעשי נתפס כשולי, או ככזה שיגיע אחר כך – "… יש חוקים, כמו חוק הקמת הרשות למעמד האשה, שאנחנו מאמינים בהם כקביעת עקרון והקמה של איזשהו שלד שאפשר להפעיל אותו, כאשר מבחינתי עדיף להקים משהו ולקבוע אותו על המפה מאשר לא לעשות בכלל… זאת בעיה שאפשר להתווכח עליה, אבל ההכרעה שלי היתה שיש חשיבות עצומה לעצם הסטטוס ולעצם הפוזיציה של יועצות ברשויות המקומיות…" [יעל דיין 2001, דיון בועדה]שפת החוק,המטרות שהוצבו בחוק, היוקרה לכאורה של התפקיד, שעולה מן החוק, עומדים בסתירה, לפעמים כמעט מוחלטת למתרחש בפועל, במציאות היום, יומית.

    בפער הזה, מבעבעים כיום, רגשות עזים של תסכול, כעס, השפלה, חוסר אונים, תקיעות, פגיעה וחוסר אמון, המפחיתים ומצמצמים את המוטיבציה הנדרשת.בשטח, אומצה הגישה המנסה לטשטש, להכליל, להרחיב[14], על מנת לא לאיים, לא להפחיד, לרצות ,או מתוך כוונה להתחבר לנושאים יותר רחבים,המקנים סטטוס ,משאבים, פופולאריות ולגיטימיות.[15]מהתבוננות בתיהלוך ההיסטורי ,מסתבר כי המסקנות שהביאה ועדת נמיר לא הובנו כהלכה ,או לא באו לידי ביטוי כנדרש. עבודת חקיקה רבה ומתקדמת בוצעה בתחום מעמד האישה ,אולם ,במבחן המציאות הצגת מדיניות של שוויון פורמאלי נכשלה בהשגת השוויון ועל כן יש לבחון התמודדות אחרת.

    אם בראשית הדרך, [ שנות ה- 70, של המאה הקודמת]הדעה הרווחת הייתה, כי לנשים יש בעיות ייחודיות, הנובעות מתפקידן כאמהות, מחוסר מודעות לזכויותיהן וכפועל יוצא, מחוסר מוטיבציה לקידום  , גישה שראתה את הנשים כמקשה אחת, הרי שעם השנים וכבר בועידת בייג'ין בשנת 1995 ,העולם ראה כי הנשים ,הנן 'קטגוריה מרובדת' , כלומר יש נשים בעלות צרכים שונים הנובעים מהיבטים אתניים, גילאיים, השכלתיים וכו'. מציאות מעין זו מכתיבה התייחסות אחרת, אולם, לצערינו לא במדינת ישראל, שהמשיכה לדבוק בקונספציה הקודמת.

    ההמלצות של ועדת נמיר, יחד עם יישומן על בסיס הקונספציה הישנה, הולידו מנגנון שרק שיכפל את עצמו מבלי לערוך שינויים, נחוצים.

    הכשלים והטעויות שנוסדו עם כינון תפקיד הממונות על העובדות שהפכו לממונות על שילוב וקידום נשים בשירות הציבורי, שעבר מספר גדול של שינויים ודיונים לגבי מהותו[16] ,רק הלכו ומוסדו ,עם הקמת הרשות לקידום מעמד האישה [1998] ועוד יותר ,עם חקיקת חוק היועצות ,בגרסתו הראשונית משנת 2000. חלק מכשלים אלה ממשיכים ללוות אותנו עד היום.

    אם נקרא את שני המחקרים שנכתבו ופורסמו על תפקיד הממונות בשירות המדינה, נמצא את יסודות הכשלים הללו בניסוח חוק היועצות ובדרכים הכושלות לתקן מצב זה בשנת 2008 , תיקונים שחלקם לא מתבצעים בפועל ותיקונים שעדיין נחוצים ומצביעים על הפליה מגדרית עמוקה , על אטימות מצד המערכת הציבורית על כל שלוחותיה החל ממשרד הפנים הממונה על אכיפת החוק, מבית המחוקקים שאינו מצליח לקיים את המעקב והאכיפה הנדרשת על יישום החוקים שהיא מחוקקת וכלה בועדות, רשויות ובעלי/ות תפקידים.

  •  

    [המשך המאמר בפרק ב'

  • הערות:

[1] כמופיע בחוק היועצות סעיף 4 (א) "במילוי תפקידיה כיועצת…תיהיה…כפופה במישרין לראש הרשות המקומית.

"[2] סעיף 2 (ב) בחוק היועצות, משנת 2000 "…מילוי תפקיד היועצת…יכול שיהיה נוסף על תפקיד אחר שהיא ממלאת באותה רשות…" למרות שבתיקון החוק משנת 2008 נמחק סעיף זה, הוראתו נותרה בתודעה ובתפיסה של משרד הפנים, בעיקר בהתבסס על חוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2005.

[3] ניתן להתייחס לחוק בכמה דרכים וכל דרך אוצרת בחובה תובנה/פרשנות אחרת.

[4] בארץ 257 רשויות מקומיות [עיריות, מועצות מקומיות ומועצות איזוריות], מאז חקיקת החוק, לא כיהנו באף לא מקרה אחד, יועצות בכל הרשויות. מספרן משתנה והתחלופה לעיתים גבוהה.

[5] הפעילות בנושא מתועדת בטבלה הנמצאת בניספחים וכוללת תיאור של 15 שנות עבודה.

[6] דיונים בועדה החל משנת 2002 ואילך ראו בנספחים.

[7] לרוב היו אלה שיחות בע"פ או בישיבות שחלקם אינם מתועדים בכתב באמצעות סיכום או פרוטוקול.

[8] כותבת המאמר הייתה חלק פעיל ביותר בפניות, בדיונים ובשינוי החקיקה האמור ומתמחה בתחום.

[9] יעל דיין ,בפתח ישיבת הועדה למעמד האישה, שדנה בנושא יועצות למעמד האישה ברשויות מקומיות, 2/7/01

[10] חוק הרשויות המקומיות (יועצת לענייני מעמד האישה), התש"ס- 2000

[11] ראו פירוט בהרחבה במאמר שלי "את חושבת שאת מכירה סיפור" דצמ.2015

[12] המלצות הוועדה למעמד האישה, המלצה מספר 218 בפרק "ייצוג ומעורבות בחיים הציבוריים והפוליטיים", עמ'115, , פברואר 1978

[13] בהשאלה מהמושג 'מנהיגות אינסטרומנטאלית', המתייחסת יותר לדרך להגיע ליעד מאשר מה חברי/ות הקבוצה חשים בדרך להשגת היעד.גישה זו מתייחסת למושגים ולתיאוריות כאל דרכים יעילות להסבר תופעות וניבויין. גם ההערכה נעשית באופן דומה ללא קשר למידת אמיתותם. הגישה האינסטרומנטאלית פותחה ע"י ברקלי, שטען כי משפטי המדע הם כלים לחיזוי והסקה של תופעות כל פי תופעות אחרות. זהו זרם מרכזי בפילוסופיה של המדע המנסה להציג תשובות עקביות ושיטתיות לשאלות מדעיות.

[14] שינוי השם של התפקיד והוספת המושג "שוויון מגדרי", שמשמעו מעבר לעיסוק בקידום נשים באשר הן, כשמטרה זו לא הושגה באופן מייטבי. דוגמא נוספת, המשרד האמור לטפל בנושא קידום מעמד האישה הוסב שמו למשרד לשוויון חברתי ומטבע הדברים, נושא הנשים הינו רק תחום אחד מיני רבים. בעולם קיימת מגמה מעין זו וישראל לא רוצה לפגר אחריה, אולם חשוב להבין את ההשלכות שלה. על גופי שוויון אדון בהמשך.

[15] דוגמא לכך, הינו מיזם 'עיר לומדת' המבוסס על הערך של למידה לאורך החיים ולמידה לכל שבין היתר מקדם חינוך ולמידה לנשים ככלי למוביליות חברתית, תעסוקתית וכלכלית. קרבתו של התחום גם בכך שחלק ניכר מעבודת היועצת מורכבת ממעשה 'חינוך מחדש' של נשים וגברים כאחד, ביחס לזהויות וסטריאוטיפים, מאפשרת נקודת חיבור נוספת בין שני התחומים.

[16] החל משנת 1971 כאשר נציב שירות המדינה דאז, יעקוב ניצן,מציין כי לנשים יש בעיות ייחודיות המתייחסות לתנאי העבודה, קידום והכשרה ולכן יש למנות מישהי בדרגה בכירה מקרב העובדות שתטפל בכך, דרך המלצות דו"ח נמיר ודרך ועדות שונות: ועדת קוברסקי ב- 1989; בן ישראל בשנת 1993; הקמת אגף לקידום מעמד האישה ב- 1997 ועד ועדת שטאובר ב- 2014.

ביביליוגרפיה

  1. בן אשר ישראלה (2015), את חושבת שאת מכירה סיפור, מבט ביקורתי על דו"ח ועדת נמיר [טרם פורסם]
  2. דו"ח ועדת קוברסקי 1989
  3. דו"ח ועדת שטאובר , 2014
  4. דו"ח תת ועדת בן ישראל, 1993
  5. המלצות הועדה למעמד האישה, פב' 1978 [ ד"ח ועדת נמיר], משרד ראש הממשלה
  6. הודעת נציבות שירות המדינה, מס' נ"ז 32, 14.7.1997, הקמת אגף לקידום מעמד האישה בנציבות.
  7. טביביאן-מזרחי מיכל , (2003), מבנה היחסים בין שלטון מרכזי לשלטון מקומי  מסמך רקע, מרכז המידע של הכנסת.
  8. חוזר מנכ"ל משרד הפנים, מס' 8/05, 1.12.2005
  9. חוק הרשויות המקומיות (יועצת לענייני מעמד האישה), התש"ס, 2000
  10. חוק הרשויות המקומיות (יועצת לקידום מעמד האישה), תיקון משנת התשס"ח, 2008
  11. מאור משה (2001), קידום נשים בשירות המדינה 1997-2000, גישת יישום מדיניות, בטחון סוציאלי.
  12. פרוטוקולים מועדה למעמד האישה בכנסת: – פרוטוקול 131, יועצת לקדום מעמד האישה ברשויות המקומיות- דרך צלחה.2/7/01