חוק היועצות לקידום מעמד האישה,חמש עשרה שנה אחרי, חלק ב'

החוק בגרסתו משנת 2000 ,היה תהליך של 'מלמעלה למטה',[1] הוא נחקק במרחב השלטון המרכזי, מבלי להתייחס לשטח ,שאמור לקלוט את המסר ולשמש כזרוע הביצועית-  השלטון המקומי.

נקודה זו היא נקודה מרכזית להבנת התהליך.

ה 'שלטון המרכזי'  אינו גוף הומוגני, אלא, גוף המורכב מאוסף של "…משרדי ממשלה, בעלי אינטרסים וסדר יום משלהם, הקשורים באמצעות מערכת תיאום רופפת ביותר." (אייזנקונג-קנה, 2002-2005)  לפי דברי אמרני[2],(גלובס 31/12-1/1/16 /) "…התחלופה התדירה של שרים בממשלה היא בעייתית, כי הם ממנים בעצמם את אנשי אמונם, כולל מנכל"ים, קובעים מדיניות שהיא בד"כ שונה מזו הקודמת, אבל עוד לפני שהחל היישום שלה, בא שר חדש וחוזרים לאחור…"

ה 'שלטון המקומי', גם כן אינו גוף אחיד אלא מורכב מרשויות מקומיות שהן יחידות מנהליות ופוליטיות, הנבדלות זו מזו . השוני ביניהן נובע מגודל  והרכב האוכלוסייה בשטח שיפוט  הרשות המקומית, ומגודל השטח הגיאוגרפי ושני מרכיבים אלה משפיעים על סוג וגודל  המשאבים הכלכליים, התרבותיים והחברתיים העומדים לרשותן.

עקב השינוי בחוק והבחירה הישירה של ראש הרשות, יש חשיבות לעומד בראש המערכת ועל החותם שהוא מטביע בשנות שירותו.

מערכת יחסי הגומלין בין שני גופים אלה מבוססת על גישה ישנה ולא מותאמת, הרואה את ה 'שלטון המקומי',כזרוע ביצוע אדמיניסטרטיבית של ה 'שלטון המרכזי'. מכאן שהזרוע המרכזית יכולה לחוקק, לדרוש ועל פי חוק היא המפקחת על הביצוע ומעבירה את המימון. אין הזרוע המרכזית, מתייחסת בתהליך הנ"ל לעובדה שלכל משרד יש אג'נדה משלו, ולפעמים זו אג'נדה הסותרת, או מפריעה לזו של משרד אחר, כמו גם, אינה מתייחסת לצרכים המקומיים האינדיבידואליים של הזרוע המקומית הספציפית.

"…מערכת השלטון המקומי…בישראל, נתונה בבעיה מבנית הנובעת מכך שמקור הסמכות של הרשות המקומית הוא ציבור התושבים, אך מעל הרשות המקומית ניצב השלטון המרכזי. ", (טביביאן-מזרחי 2003).

חיזוק נוסף נמצא בראיון שנתן, שוקי אמרני , לעיתון גלובס (31/12-1/1/16 ): "…המדינה חייבת לשנות את כללי המשחק בהתיחסות לשלטון המקומי, כדי להסיר את חוסר הבהירות הקיים היום לגבי חלוקת התפקידים בין שתי המערכות…מערכת השלטון המקומי, עומדת בחזית מול האזרחים והיא המערכת הכי מבוקרת במדינה…יש עירוב בין המערכת הפוליטית למקצועית, המצב היום גובל באבסורד, מסתמכים על חוק העיריות משנת 1934 וזה גורם לכך שכמנכ"ל …הייתי צריך לאשר את נפח המנוע ברכב שראש עירירה מעוניין לרכוש כי כך קבע החוק…"

הבעיה המבנית באה לידי ביטוי בכך שהרשויות המקומיות, מוגבלות בסמכויותיהן, בין אם משום שלא הוענקו להן  ובין בגלל שהן תלויות  במימונן המגיע מן השלטון המרכזי. לצד זה ,מתקיימת,ריכוזיות רבה בתהליכי קבלת ההחלטות מצד השלטון המרכזי והדבר ,מציב את השלטון המקומי  כשותף משני בלבד בעיצוב המדיניות הציבורית"., (נחמיאס ו נבות 2003) , למרות כאמור, יציבותו של השלטון המקומי, הרבה יותר מזה המרכזי ולמרות היותו נגיש וקרוב לאוכלוסייה אותה הוא משרת ומכאן שהוא יודע מה הם צרכי אוכלוסייה זו.

המתח המתמיד , המצוי בין שתי זירות  השלטון, המרכזית והמקומית, הינו חלק מהמציאות  לתוכה 'הוצנח' חוק היועצות, עוד חוק, ועוד הנחתה.

"…הכנת תוכנית עסקית כרוכה בתהליך של איסוף נתונים וניתוח, ניתוח של המידע יסייע לנו להבין בצורה טובה ביותר את המגמות… את מאפייני…המטרה ואת היקפה…את האסטרטגיות ואת המודלים…"[3]

אין זו טעות, הציטוט אכן מתייחס לתוכנית עסקית, אבל לו היו מאמצים עקרונות אלו לגבי ההתנהלות הקשורה לחוק היועצות , יתכן והדברים היו נראים אחרת. בפועל, חקיקת החוק לא כללה עבודת הכנה לקראת הכנסתו לשטח ולא נלקחו בחשבון הדרכים היישומיות לביצועו.

במאמר זה, אני באה לבחון את יישום המדיניות[4], שעולה מחוק היועצות . הגישה הרווחת ,ראתה הפרדה בין החלק הפוליטי, העוסק בשאלות ערכיות ומכריע באמצעות קביעת המדיניות, לבין הדרג המנהלי, שאמור ליישם את המדיניות ,וראתה בו  חלק טכני במהותו (Wilson 1941,,שר הדר, 2006 ,בתוך רנדר אלבז 2013). מקריאה בפרוטוקולים של הועדה לקדום מעמד האישה, הן בשלב החקיקה והן לאחר מכן[5] נשמעת גישה של דחיפות לממש את החקיקה, לקבוע עובדות ולרוץ קדימה:

"זה היה חוק יזום על ידי [יעל דיין יו"ר הועדה], שהתעכב הרבה מאד זמן…והשלמנו את החקיקה כאשר עשינו כמה ויתורים, בעיקר בנושאים תקציביים, אבל הם אינם לנצח…" (פרוטוקול ,131, מתאריך  2/7/2001 ).

הדמות שהחוק לבש מושפעת לדעתי מדמותה של יוצרתו- יעל דיין[6]. התשתית האישיותית- פרסונאלית,של מיסדת החוק עצמה וחברותיה ושל נשים נוספות ומעטות, שהצליחו ברמה מקומית באופן ספונטני ואינטואיטיבי, מקבלת חיזוק  מדבריה  של יעל דיין עצמם: "…המודל הזה שתפרנו הביא תוצאות אדירות…וחשבנו שמן הראוי על פי חוק לקבע אותו בכל הרשויות…" (יעל דיין, פרוטוקול 131 ,מתאריך 2/7/2001 ).

הבסיס המקצועי – פרופסיונאלי, היה משני.

אין כל פסול להשתמש בידע אישי ובהצלחות נקודתיות, ולהוביל מהלך רחב שייקח ניסיון זה וישכפל אותו לרווחת הכלל. הפמיניזם, הוביל מהלך של הכלת ניסיון אישי כחלק מפרקטיקת מחקר ויצירת ידע שנבע מעשייה [אקטיביזם]. הידע מן העשייה, היה בבחינת  ידע חדש/אחר, שהתבסס על התנסות של נשים והתנסות בכלל. [Rose 1983,Harway 1988, בתוך ניצה ינאי…] ונועד להיות אוטנטי ומדויק יותר.

יעל דיין, ראתה בעבודתה שליחות, יחד עם תחושת חובה ליישם את מה שנשים ניסו לעשות לפניה, נשים כמו אורה נמיר, שחתומה על דו"ח נמיר[7] משנת 1978 ובו המלצות רבות, הנוגעות למהלך שינוי מקיף במעמדן של נשים.

הסביבה בה תפקדו ופעלו נשים אלו, הייתה סביבה גברית, בעלת תפיסת עולם שוביניסטית מובהקת, אשר הכתיבה לנשים דרכי התנהלות ושיח. הנשים הפעילות והפמיניסטיות,בתורן , רכשו חשיבה וכלי התמודדות נגועים בפטרנליזם, כוח,עיוורון או התעלמות מכוונת, תוך דחף חזק להצליח, להוביל ולשנות. הגישה של "אם אני הצלחתי גם את…" ריחפה באוויר, כדרך ,כאמונה שראתה במוטיבציה, בהתמדה , בכוח ובנחישות את  המפתח לשינוי המיוחל.

"…אם נראה שיש לנו כוח ויש לנו פעילות ואנחנו מהוות גורם משפיע ברשות, התקציב יבוא בעקבות זה, אבל כפי שאמרתי, אני לא יכולה לחכות לפעילות עד שיבוא תקציב , כי אז נהיה תלויים, לא רק בראש הרשות, אלא גם בשר הפנים או בשר האוצר ומזה אף פעם לא יצא לנו משהו טוב" ( יעל דיין,פרוטוקול 131 ,מתאריך  2/7/2001 ).

בחינה היסטוריוגרפית, מגלה תנופת עשייה מסוף שנות ה- 80 של המאה העשרים, שכללה חקיקה, ועדות ,דוחו"ת  והקמת מנגנונים [ ועדת קוברסקי 1986, בן ישראל 1989 ; הקמת הועדה למעמד האישה בכנסת 1992 [8]; הקמת האגף למעמד האישה בנציבות שירות המדינה – מינוי ממונות במשרדי הממשלה 1995; חוק נגד הטרדה מינית ומינוי ממונות על החוק 1998; חוק הרשות לקידום מעמד האישה 1998; חוק היועצות 2000].

שדה המחקר הנוכחי, של מדיניות ויישומה ,מבין שאין זה נכון להפריד בין החלק החקיקתי – הערכים והמדיניות המוצהרת לבין  היישום, שכן היישום מהווה חלק מהתוויית המדיניות, והינו אולי ,החלק המרכזי למעשה, בגלל המפגש בין התיאוריה לפרקטיקה ולקשיים, שהשטח במציאות ,מציבים[9]( שר הדר, 2006 , ואחרים, בתוך רנדר אלבז 2013)

מאמר זה, יוצא מנקודת מבט של  השטח [ התבוננות של מ"למטה למעלה" ]ומנסה להתחקות אחר התהליך שקדם לחקיקת חוק היועצות ולהבנת הכשלים ,שהובילו להבניית הקשיים בתוך החוק. דו"ח נמיר הממליץ על  מינוין של נשים בתפקידי מפתח ,בתוך המנגנון הציבורי המרכזי והמקומי, במטרה להביא לידי שינוי במעמד הנשים, שהיה לא טוב, בלשון המעטה. הדו"ח הינו נקודת ההתחלה של דיוננו.

אחד הכשלים המרכזיים , לדעתי נובע מן התרבות הארגונית – פוליטית שהתמסדה במדינת ישראל.  בפער הזמנים שעבר בין כתיבת דו"ח נמיר, לבין יישום ההמלצות מתוכו ,לגבי מינוי יועצות וממונות.[10], ניתן לבחון את הדינאמיקה של אותה תרבות ארגונית –פוליטית, שמשמעה זלזול בכל מה שלא נתפס כחשוב לגורם פוליטי בעל עמדת כוח והשפעה.

ועדת נמיר

מינוי הועדה, נעשה בשנת 1975, שנה בה האו"ם הכריז עליה כעל 'שנת האישה הבינלאומית ', פעילות פמיניסטיות בולטות, כמו אליס שלווי[11] ואחרות, טענו שהמינוי היה סוג של 'כיסוי' ו 'מס שפתיים', לקהילה הבינלאומית. באותה שנה השתתפה גב' רבין, בכנס הבינלאומי הראשון , לנשים, שערך האו"ם במכסיקו.

בראש הועדה התבקשה לעמוד אורה נמיר[12], השמועות מספרות שתחילה סירבה, לפניית ראש הממשלה אליה. סיבת הסירוב הייתה החשש שלה, שמסקנות הועדה יכתבו ויגנזו , כמו שקרה לועדות נוספות בנושאים שונים[13].[עתון דבר, עכשיו, 16/2/76 http://jpress.org.il/Default/Scripting/ArticleWin_TAU.asp?From=Archive&Skin=TAUHe&BaseHr]]

בכתבה מעיתון 'דבר' מה- 23/2/1978 מסוקר טכס הגשת המסקנות של דו"ח נמיר ושם מצוטטים דברי ראש הממשלה, מר. מנחם בגין: "הממשלה תעשה כמיטב יכולתה כדי להוכיח שלא לשווא עמלתם….אני מאמין בשיווי זכויות של האישה, פעלתי ואפעל למען אותו עקרון מקודש. ההמלצות חשובות מאד ,אני אקרא את הדו"ח בתשומת לב רבה ואעביר אותו לוועדת השרים לענייני חברה ורווחה, שבראשה עומד ס. ראש הממשלה, יגאל ידין, כדי שתבחן אותן…"

עוד יודעת כתבת העיתון למסור כי אורה נמיר לא אהבה את העובדה שמסקנות הועדה יועברו לועדת השרים לרווחה, אולם נמנעה מלהביע מורת רוחה ולפתוח בויכוח במעמד החגיגי… https://he.wikipedia.org/wiki

דו"ח נמיר התווה מבנה שבו מוקם 'גוף על'- הרשות לקדום מעמד האישה- בתוך המרחב השלטוני המרכזי. לגוף זה יהיו סמכויות ותחומי אחריות של פיקוח, בקרה ,התוויה והנחייה מקצועית.

[דו"ח הועדה 1978, עמ' 5]

מן הדו"ח עולה תמונה של צורך בשינויים במעגלים רבים המכונסים תחת מספר תחומים מרכזיים בחיי הנשים כגון: רווחה ובריאות, עבודה, פוליטיקה, חינוך, בטחון ועוד, ממליצה הועדה, להקים לאותו גוף על, גופים שישמשו כגורמים ביצועיים, ברמת השטח ,הן במרחב המוניציפאלי – ברשויות המקומיות והן במרחב הציבורי המרכזי, קרי משרדי ממשלה וגופי סמך.[דו"ח הועדה, 1978 עמ']

הקו המנחה את ועדת נמיר, היה כנראה, הצורך להגיע ככל שניתן, לשכבה רחבה של נשים ומהר, על כן חשבו כי הדבר  אפשרי אם התהליך יתמקד במוקדי העסקה מרובי נשים , כגון השירות הציבורי, ובגופים שיש להם נגיעה בכל תחומי החיים- רשויות מקומיות ומשרדי ממשלה. הפעילות במרחב זה עשויה לחלחל לעוד ועוד ארגונים , מוסדות ולכלל החברה.

החשיבה היא הגיונית אולם, לא נתנה הדעה כיצד ההמלצה תיושם בפועל. אין ולא התייחסות אחת בדו"ח לגבי הדרך היישומית של ההמלצות הנ"ל ונשאלת השאלה מדוע?

היחס ממנו חששה אורה נמיר כלפי הועדה והמלצותיה, כמו גם ההתנהלות בפועל,מלמד על היחס בכלל אל מעמד הנשים מצד החברה, המוסדות והאישים שהיוו את קבוצת מקבלי ההחלטות. יחס זה הקרין על המלצות הועדה ויישומן[14].

אם נסכם נוכל לומר כי יש מספר מוקדים התורמים למצב:

  1. התרבות הארגונית והפוליטית השלטת.
  2. אופי השינוי ומורכבותו.
  3. אישיות הנשים המובילות את הנושא.

הערות: 

[1] זוהי גישה בבדיקת יישום מדיניות [ Top-down ], כשנגזרת שלה היא 'המדיניות הסמלית'.(מאור 2001)

[2] שוקי אמרני שימש כמנכ"ל משרד הפנים, עד סוף 2015 והיה במשרד הפנים בתפקידים שונים במהלך כ- עשרים ושתיים שנה.

[3] הקטע הועתק  מ – /http://tlv-biz.co.il/page_four/features2

[4] יישום מדיניות=הוצאה לפועל של החלטה על מדיניות, הבאה לידי ביטוי באמצעות חוק/תקנות/נהלים. זהו תהליך,שבו לוקחים חלק מספר ניכר של 'שחקנים/יות',המשפיעים/ות זה על זו. (Mazmanian & Sabatier,1983 ) כיום החוקרים רואים את "ישום המדיניות", כתהליך מורכב, המהווה תת תהליך בתוך תהליך המדיניות ולא כחלק נפרד ממנו.

[5] פרוטוקולים … ;פרוטוקול ישיבת הועדה למעמד האישה 2/7/2001

[6] על דמותה של יעל דיין ניתן ללמוד הן מספריה והן משני ראיונות שנתנה בשנת 2012, 2014. תמצית הדברים נמצאים בנספח למאמר זה. בשנת 2001, נפגשתי עמה בכנסת, לאחר שמוניתי שנה קודם לתפקיד יועצת לקידום מעמד האישה בראשל"צ, פגשתי ושמעתי אותה גם במספר הזדמנויות הן בכנסת והן במפגשים שונים וההתרשמות ממנה ומדבריה היא על כן גם ממקור ראשון.

[7] על דו"ח נמיר כתבתי מאמר נפרד

[8] הועדה הוקמה ע"י יעל דיין שכיהנה כיו"ר הראשונה שלה, תפקיד אותו חזרה למלא בכנסת ה- 14 וה- 15]

[9]   חוקרים שונים ניסו לבדוק מה הם הגורמים, העשויים להקשות על היישום. הבחינה שחי במאמר זה תתייחס לכל הגישות ותנסה לבחון את המציאות לגבי החוק בהבטי התיאוריה השונים.

[10] מסקנות הדו"ח נכתבו ב- 1978 ושיקפו עבודה שנערכה משנת 1975 ואילך. מינוי הממונות במשרדי הממשלה התבצע רק ב- 1995 ,עשרים שנה לאחר כתיבת הדו"ח ,הקמת הרשות הממונה הייתה ב- 1998 , כלומר עשרים ושלוש שנה לאחר הדו"ח ומינוי היועצות התבצע בשנת 2000 כלומר 25 שנה אחרי.

[11] ממייסדות שדולת הנשים

[12] אורה נמיר, חברת כנסת מבכירות מפלגת העבודה, פעילה החברתית, ציבורית בעלת רקורד בתחום מעמד האישה.

[13] אורה נמיר, הייתה פוליטיקאית בכל רמ"ח אבריה, היא הייתה בקיאה ברזי הפוליטיקה ויש לשער כי סירובה היה מבוסס על ידע וניסיון.

[14] ניתוח התהליך בהקשר לדו"ח נמיר ראו מאמר נפרד שכתבתי, בשם….משנת 2015.

ביביליוגרפיה

  1. אייזנקונג-קנה פרלה (2002-2005), שלטון מרכזי ושלטון מקומי: פסיפס מגוון של יחסים, מתוך יח' 4 ממשל ,פוליטיקה ושלטון מקומי, בתוך יסודות השלטון המקומי, הוצ' אונ' פתוחה
  2. המלצות הועדה למעמד האישה, פב' 1978 [ ד"ח ועדת נמיר], משרד ראש הממשלה
  3. טביביאן-מזרחי מיכל , (2003), מבנה היחסים בין שלטון מרכזי לשלטון מקומי  מסמך רקע, מרכז המידע של הכנסת.
  4. ינאי ניצה
  5. מאור משה (2001), קידום נשים בשירות המדינה 1997-2000, גישת יישום מדיניות, בטחון סוציאלי.
  6. נחמיאס דוד ודורון נבות, (2003) "לקראת הגדרת מעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל", בתוך: פרסומי המועצה הציבורית 10, ההיבטים החוקתיים המשטריים והפרוצדורליים של השלטון המקומי, המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני 2003.
  7. פרוטוקול 131, יועצת לקדום מעמד האישה ברשויות המקומיות- דרך צלחה. 2/7/01
  8. רנדר –אלבז יעל, (2013), יישום מדיניות בין שכבות ממשל, חקר יישום תכנית הנגישות לתחבורה ציבורית ברשויות המקומיות בישראל. עבודת M.A., אוניברסיטת ירושלים.
    • עתונים: גלובס, 31/12/15-1/1/16 חייבים לשנות את הקלות הבלתי נסבלת שבה נבחרי ציבור יכולים להבחר, ללא שום דרישות/ שלומית צור,עמ' 18 מדור חדשות – מינהל ציבורי
    • דבר, 1/1/76
    • דבר, 16/2/76
    • דבר, 23/2/78
  9. Mazmanian & Sabatier,1983

     

 

מודעות פרסומת